1C_36/2020 - 2020-08-20 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 36/2020

Urteil vom 20. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lukas Wolfer,

gegen

Gemeinde Davos.

Gegenstand
Vorbescheid in Bausachen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 25. November 2019 (R 18 70).

Sachverhalt:

A.
Die A.________ AG ersuchte die Gemeinde Davos am 16. Juli 2018, im Hinblick auf den Umbau mit Aufstockung bzw. Erweiterung des von ihr erworbenen Hotels B.________ auf Parzelle Nr. 5434, um eine vorläufige Beurteilung dreier Baurechtsfragen betreffend eine Ausnützungsübertragung von Parzelle Nr. 576, allenfalls von den Parzellen Nr. 581 und Nr. 5367 auf die Bauparzelle Nr. 5434, sowie eine Ausnützungserhöhung zu Gunsten der Bauparzelle. Der Kleine Landrat der Gemeinde Davos lehnte eine Ausnützungsübertragung und -erhöhung mit Stellungnahme vom 31. Juli 2018 ab, da die abgebenden Parzellen nicht an die Bauparzelle angrenzten bzw. die Bauparzelle nicht im Bereich mit erhöhter Ausnützungsmöglichkeit liege.

Gegen diese Stellungnahme erhob die A.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und ersuchte die Gemeinde Davos gleichzeitig um Wiedererwägung.

Nachdem der Kleine Landrat das Wiedererwägungsgesuch am 29. Januar 2019 abgewiesen und seine Stellungnahme vom 31. Juli 2018 bestätigt hatte, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, die Beschwerde der A.________ AG mit Urteil vom 25. November 2019 ab.

B.
Gegen dieses Urteil gelangt die A.________ AG mit Eingabe vom 27. Januar 2020 an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie die Einladung des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos, zwei der drei Fragen zu ihren Gunsten zu beantworten.

Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Davos beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verweisen auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil. Die entsprechenden Eingaben wurden der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 I 121 E. 1 S. 124; 135 II 22 E. 1 S. 24 mit Hinweis).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Rechtsmittelentscheid, mit dem die Beschwerde gegen die vorläufige Beurteilung im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 (KRVO/GR; BR 801.110) des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos vom 31. Juli 2018 abgewiesen wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG).

1.2. Der Begriff des Entscheids im Sinne von Art. 82 lit. a BGG umfasst einerseits die Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, andererseits aber auch das Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 OG, wie es von der Praxis definiert worden war (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2 S. 24; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen). Entscheidend ist dabei, dass über Rechte und Pflichten mit Rechtsverbindlichkeit entschieden wird, d.h. dass der Entscheid oder die Verfügung die Rechtsstellung des Einzelnen in irgend einer Weise berührt und ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet oder sonst wie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 138 I 6 E. 1.2 S. 11 f.; 135 II 30 E. 1.1 S. 32; 135 II 22 E. 1.2 S. 24). Kein zulässiges Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine interne Verwaltungshandlung oder allgemeine Verwaltungspraxis ohne konkrete Rechtswirkungen dar (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 136 II 415 E. 1.1 S. 417; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen).

Bei Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide ist immer auch die Rechtsnatur des ursprünglich angefochtenen Akts zu berücksichtigen. Auf eine Beschwerde nach Art. 82 lit. a BGG ist nur dann einzutreten, wenn der ursprüngliche Akt entweder selbst die Anforderungen an einen Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG erfüllt oder wenn er die Rechtsstellung der betroffenen Person berührt (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 11b zu Art. 82 BGG).

1.3. Gemäss Art. 41 Abs. 1 KRVO/GR kann die kommunale Baubehörde vor der Einreichung eines Baugesuchs um eine vorläufige Beurteilung wesentlicher Punkte des Bauvorhabens ersucht werden. Die vorläufige Beurteilung gibt weder den Gesuchstellenden Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung noch bindet sie die entscheidende Behörde bei der Beurteilung des ordentlichen Baugesuchs und allfälliger Einsprachen (Art. 41 Abs. 3 KRVO/GR).

1.4. Die Vorinstanz erwog, trotz fehlender Bindungswirkung sei eine Anfechtung von Stellungnahmen im Sinne von Art. 41 KRVO/GR nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung zulässig, wenn nicht zu erwarten sei, dass die Baubehörde im Rahmen eines formellen Baugesuchs anders entscheiden würde als bei der vorläufigen Beurteilung. Dies sei hier unstrittig der Fall.

1.5. Die Beschwerdeführerin argumentiert, wäre ihr die Ausnützungsübertragung sowie der Ausnützungsbonus entgegen der vorinstanzlichen Auffassung zu gewähren, wäre es nicht haltbar, wenn die Baubehörde ein entsprechendes Baugesuch abweisen würde. Durch einen bundesgerichtlichen Entscheid würden ihr der Aufwand und die Kosten für die Erstellung eines vollständigen Baugesuchs sowie das Durchlaufen des anschliessenden Instanzenzugs erspart. Damit liesse sich ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vermeiden. Zu beachten sei in ihrem Fall, dass noch kein Baugesuch ausgearbeitet worden sei und die gesamten Planungsarbeiten noch bevorstehen würden. Im Übrigen sei eine letztinstanzliche Beurteilung auch im Lichte von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG geboten.

1.6. Aus dem Ausgeführten ergibt sich, dass der vorläufigen Beurteilung gemäss anwendbarem kantonalem Recht keine Verbindlichkeit zukommt. Daran vermag nichts zu ändern, dass die Vorinstanz auf die dagegen erhobene Beschwerde eingetreten ist und in der Sache entschieden hat. Insbesondere lässt dieser Umstand die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegende vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats nicht zu einem verbindlichen, unter bestimmten Voraussetzungen beim Bundesgericht anfechtbaren baurechtlichen Vorentscheid werden (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3 S. 33 ff.; Urteile 1C 177/2019 vom 8. Oktober 2019; 1C 444/2012 vom 27. Februar 2013 E. 1.1; je mit Hinweisen), wovon die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Argumentation offenbar ausgeht. Die vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gar keine bindende Wirkung haben, da die einspracheberechtigten Personen dabei nicht einbezogen wurden und grundsätzlich damit zu rechnen ist, dass unter Berücksichtigung derer Einwände im Baubewilligungsverfahren ein von der Rechtsauskunft abweichender Entscheid ergeht (Urteile 1C 598/2018 vom 18. Oktober 2019 E. 3.4; 1C 205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 5.4). Auch ein bundesgerichtlicher Entscheid in
der Sache würde daran im Übrigen nichts zu ändern vermögen.

1.7. Da es dem angefochtenen Urteil damit an seiner Verbindlichkeit fehlt, kommt ihm keine Entscheidqualität im Sinne von Art. 82 lit. a BGG zu (vgl. oben E. 1.2).

Gleichzeitig ist auch nicht ersichtlich, inwiefern das hier angefochtene Urteil in (grund-) rechtlich geschützte Positionen der Beschwerdeführerin eingreifen soll und deshalb auf die Beschwerde einzutreten wäre (vgl. BERNHARD WALDMANN, a.a.O., N. 13 zu Art. 82 BGG); ganz abgesehen davon, dass das ordentliche Baubewilligungsverfahren noch bevorsteht und die vorläufig beurteilten Fragen dabei erneut behandelt und dannzumal rechtsverbindlich entschieden werden, wogegen der Beschwerdeführerin der Rechtsweg offenstehen wird.

2.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Davos und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 29 Prüfung - 1 Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
¹	Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
²	Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.